Subject: [reform:04848] 国立大学法人法案の研究（１）

From: 蔵原清人 <[email-masked]>
Date: Mon, 30 Jun 2003 12:26:39 +0900

みなさま

昨日６月２９日に専修大学で行われた日本教育政策学会で「国立大学法人法案の研
究」という発表を行いました。２回に分けて送らせていただきます。国立大学法人法
案の問題は多くの方々が指摘しているように、これまでの日本でも世界でもほとんど
なかった全面的な大学に対する政治支配の仕組みであり、絶対に認めることはできな
いと私も考えています。この報告ではこれまでの議論の中ではあまりふれられていな
いと思われる法人制度設計の問題を考察しました。これも重大な問題点の一つではな
いかと思います。みなさまのご意見をいただければ幸いです。
　なお、当日配付資料は、法案抜粋、私立学校法抜粋のほか、拙稿｛戦前期私立学校
法政の研究」１９９７年、工学院大学共通課程研究論叢第３５−１号、同「ユネスコ
宣言から見た国立大学独立行政法人化問題」日本の大学改革とユネスコ高等教育宣言
シンポジュウム２０００年１月８日での報告でした。

蔵原清人（工学院大学）

[email-masked]

　　国立大学法人法案の研究ー「法人」制度設計の検討を中心にー　（１）

                                              蔵原清人（工学院大学）

　現在、国会に上程されている国立大学法人法案は文部科学省の権限を広げ大学の自
治を冒すものであって、憲法、教育基本法に違反するものであるといわなければなら
ない。その制度設計において多くの問題があるが、その一つとして「法人」の問題が
ある。この法案では、国立大学が法人格を持ち、設置者であるとともに大学としての
教育研究を行うものとされているが、これは戦後改革でとられた制度理念ないし政策
を根本から覆すものである。
　この発表ではこの法案の法人としての制度設計を検討しつつ、戦後改革において実
現された制度の歴史的意義について考え問題を整理したい。

１、国立大学法人法案の問題点
  現在国会で審議される中でも新しく様々な問題が指摘されているが、ここでは主な
問題についてあげておく。
  �中期計画という形で、大学の教育研究の方針及び具体的計画を文部科学大臣の認
可を必要とするものとしていること。
　�また中期計画の終了時点において、文部科学省及び総務省の評価機関の評価を受
け、その結果によっては大学の意志に関わらず予算配分や、廃止、民営化を含む措置
がとられること。
　�学長の権限を大幅に強めた、ワンマンかつトップ・ダウンであり、教授会の自治
が冒されかねない仕組みであること。
　�しかも学外者を経営協議会の過半数を占めることとし。そのほかの役員、委員に
も学外者を多数含めることが可能な仕組みであること。これらの機関は学長選考会議
を含むものであること。
　�国立大学の呼称は残しながら、国が必要経費について責任を負わない仕組みであ
ること。
　�国立大学の教職員を非公務員化することによって、現在の教育公務員としての権
利を剥奪するものであること。しかし刑罰に関しては公務に従事する職員とみなすと
していること。
  このほか、国立大学法人への移行に当たっての手続きや必要な予算などについても
十分な手当がなくこのままでは移行即違法状態になることが予想されていたり、国会
の採択なしに文部科学省が先走って様々な通達を出すなど、むちゃくちゃな実態が明
らかにされている。
　このような法案がまとめられた背景には、これまでの大学の自治を全く無視して国
立大学を当面の国策＝科学技術政策に動員しようとする政治意図があることを指摘し
ないわけにはいかない。大学政策の大転換である。（拙稿「文部科学省の発足と大学
政策の展開」日本教育政策学会年報第９号２００２年参照）

２、「国立大学法人」の学校設置制度の設計
  今回の改革案は国立大学の独立行政法人化を想定しており、文部科学省は、国立大
学に法人格を与えるものであるから国立大学に自由を与えるものであると強調し、一
部の国立大学関係者もその言葉に惹かれて、独立行政法人化でなければ法人化はよい
といった論調も見られた。そうした議論の中で政府は国立大学法人法として国会に提
出したのである。しかし名称が変わっただけで、国立大学法人とは独立行政法人と同
工異曲であるというべきであろう。しかもかなりの部分は独立行政法人通則法を準用
している。
  独立行政法人とは国の事務を丸投げする受け手であるから、国が計画を策定し、予
算をつけ、実施結果について評価をすることは何の不思議はないということであろ
う。しかし大学が（すでに独立行政法人に移行している研究機関等も）そのような国
の下請け機関でいいのか、そもそも学問の自由とは何であったのかを考えてみなけれ
ばならない。
  ここではその問題を法人の組織の面（これをここでは学校設置制度という）から検
討する。

１）第１条と第２条の相違
  まず法案全体としてみると、第１条（法の）目的では「国立大学を設置して教育研
究を行う国立大学法人」の組織及び運営について定めるとあり、第２条定義では、
「この法律において「国立大学法人」とは、国立大学を設置することを目的として、
この法律により設立される法人をいう」とある。第１条と第２条は明らかに同じでは
ない。しかもこの法案の内容を検討するならば、第２条の定義はこの制度の内容を正
しく表していないといわなければならない。
　文部科学省はこの違いを故意に残したのかどうかは、今のところ確かめるべき証拠
がないが、法制局のチェックもあるはずであるからには、これは意図的な行為という
べきであろう。

２）法人＝設置者＝大学
  すなわち、この法案においては第１条の規定が内容を正しく表現している。そして
それが大きな問題なのである。
  問題の検討のまえに、この法案では法人＝設置者＝大学であることを示しておこ
う。
　第２２条第１項で「国立大学法人は、次の業務を行う」とし、第１号に「国立大学
を設置し、これを運営すること」と規定されていることがそれを端的に示している。
第２号には「学生に対し、修学、進路選択及び心身の健康等に関する相談その他の援
助を行うこと」とあることをもって、前号が第２号以下の包括的規定にすぎないとい
うべきではない。第１条において「国立大学を設置して教育研究を行う」と規定され
ているからである。すなわち、第２２条第１項第１号の規定は運営ということで理解
できるすべての教育研究の業務が含まれるというべきであって、第２号はそれ以外の
こととして学生の支援を位置づけたもの（この教育観には問題なしとしないが）、そ
の他の号では教育研究の成果の社会的活用等に関することを規定している。
　国立大学法人が国立大学の設置者であることは、第１条、第２条ともに齟齬はな
い。しかしこの設置者は同時に大学それ自身を運営する主体なのである。国立大学法
人の役員会は（学長は理事ではないので、これは理事会ではない）中期目標等の外予
算、決算、重要な組織の設置廃止に加えて、「その他役員会が定める重要事項」（第
１１条第２項）までも議することができる。経営協議会もさることながら法人機関で
ある教育研究評議会が教育研究について包括的に審議する。（第２１条第３項）これ
は従来教授会で行ってきたものの多くを含む。しかもこの評議会で審議したことがど
のように決定され実施に移されるかは明確ではないのだ。明確なのは学長は従来の学
校教育法の学長職務を含み「国立大学法人を代表し、その業務を総理する」（第１１
条第１項）ということである。これはいいかえれば設置者の責任者と設置される大学
の学長を兼ねていることになる。
  さらに中期目標について意見を言い、中期計画を作成するのは国立大学法人である
から（第３０，３１条）、法人機関でない教授会はこれに与らなくなる可能性が高
い。この法案が国立大学の設置者に関するもののように出しながら（第２条）、その
実は国立大学の運営の基本を包括的に規定するものとなっている（第１条外）点に大
きなトリックが含まれているのである。先に文部科学省の行為を意図的としてのはこ
の点にある。それゆえ必要な点では学校教育法を引きながら、教授会の権限に関する
条項（学校教育法第５９条）は全く無視して引かないことにも表れているといわなけ
ればならない。
　そしてこの点は現在のわが国の学校制度と大きく異なる点である。いいかえれば国
立大学法人制度は現行の学校制度の統一性を破壊するものなのであるといわなければ
ならない。その点を次に検討したい。

３、現行の学校設置制度はどうなっているか
１）「学校」は設置者の設置する施設機関であり、それ自体法人格を持たない
  戦後成立したわが国の学校設置制度は、学校の設置者について国、地方公共団体、
学校法人のみを認め、それぞれを国立学校、公立学校、私立学校と呼ぶとした。（学
校教育法第２条、ただし学校法人に関する法律は私立学校法であって、学校教育法に
遅れて制定されたために、学校教育法当初の表現ではない）そしてこの３者について
設置者の違いだけであって、学校としては等しく学校教育法の規定に従うものとされ
た（学校教育法第１４条は例外として私立学校には適用外）。
  このとき、設置される学校はいずれも法人格を持たないことは注意されなければな
らない。国立大学関係者の中には、私立大学（学校）は法人格を持っているのに（し
ばしば公立大学（学校）を無視して）国立大学は持っていないという意見が聞かれる
がこれは全くの誤解かあるいは無知といわなければならない。現在の制度では、学校
は法人格をもたないのである。

２）法人格は設置者がもつ
  ではどこが法人格を持つのか。それは国立学校の設置者である国、公立学校の設置
者である地方公共団体、私立学校の設置者である学校法人なのである。

３）設置者は財政的負担をする。また財産管理、人事管理などを行う
  学校教育法第５条では、「学校の設置者は、その設置する学校を管理し、法令に特
別の定がある場合を除いては、その学校の経費を負担する」
　この管理については解釈が分かれうるが、財産・財務管理、人事管理が含まれる。
設置者が法人であるからこそ、契約等の当事者能力が認められるからである。

４）学校にはお金の心配をさせないで、教育研究に専念する
  以上見たような規定は、ようするに学校にはお金の心配をさせないで、教育研究に
専念させるということである。教育基本法第１０条第２項には、「教育行政は、・・
・教育の目的を遂行するに必要な諸条件の整備確立を目標として行われなければなら
ない」とし、同条第１項では、「教育は、不当な支配に服することなく、国民全体に
対し直接に責任を持って行われるべきものである」と規定する。この「教育」はここ
では「学校」と読み替えることができよう。学校の教育の目的・目標については、国
公私立の区別なく等しく学校教育法に定められ、憲法で保障する思想・良心・表現の
自由、学問の自由は教員にも当然認められている。この意味は、教育研究はそれぞれ
の教育的学問的信念に基づき、互いに競い合い、理解し合い、協力し合って現代社会
でよりよい教育研究を進めることをめざしているといえる。

５）設置者と設置される学校との緊張関係の中でよりよい解決を探ること
  他方で、設置者と設置される学校は、いい意味での緊張関係の中でその時点での最
良の解決を求める努力をするということになるだろう。学校法人で、法人の設置する
学校長は必ず理事になるという規定（第３８条第１項第１号）や、教育委員会法で教
育予算編成に関しての教育委員会の権限を認め、「地方公共団体の長は、・・・教育
委員会の送付に係る歳出見積を減額しようとするときは、あらかじめ教育委員会の意
見を求めなければならない」（第５７条）など、厳密な規定をしていることはそのこ
とを意味していると考える。
  設置者、すなわち広義の教育行政は、厳しい財政状況の中でも教育に関する支出を
優先させ、学校と教員の活動をバックアップする努力を最大限行うということであ
る。そのためには相互理解のチャンネルを確保するという考えである。

  以上特徴をあげた制度の確立は戦後のことに属する。これはすでにのべたように学
問の自由、思想良心表現の自由などの保証を教育の面でどう行うかという面からの検
討とともに、戦前期の私立学校の厳しい経済状況を教訓としたものであると思われ
る。戦前期の私立学校はその一部に法人格を必要としたが、それは基本的に財団法人
であった。しかも学校それ自体が財団法人であることが本則であり、例外として学校
の設置のみを目的とする財団法人に学校の設置を認めたのである。多くの私立学校で
は十分な経済的基盤がなく、しかも制度上、教育担当者と学校経営者が同一であるた
めに財政的事情によって教育活動が左右されたり、創立者ないしその子孫に経済的に
依存して教育の公共性の確保に問題が生じたりしたといわれる。戦後の憲法の下で、
教育の自由に基づき私立学校も公教育として位置づけられたが、以上のような制度的
特徴はその公教育性の確保のためのものといえる。

４、「国立大学法人」制度の影響
  さて、このような戦後の学校設置制度と大きく異なる国立大学法人制度が発足する
とすれば、どのような影響があるだろうか。
１）公立、私立においても制度変更の検討が進められるだろう。公立大学について
は、東京都、大阪府、長崎県などで検討を始めているし、地方独立行政法人法案が国
会に提出されている。
  私立大学でも法人と大学を一体化する方向で検討が進められよう。すなわち学校法
人制度の見直しであって、法人が直接、学校を運営する、すなわち教育と研究を進め
ることになる。このことの意味は、教職員中心の大学かオーナー大学かによって意味
が異なる。現在でも実態は一体的運営をしている大学がないわけではないが、制度的
に一律に行われることになると大きな影響がある。
  これは後述の評価と相まって、「社会的要求」にもとづく教育研究が強調され、そ
の推進のためにトップダウンの体制がいっそう強まることになろう。

２）教授会の権限の縮小が危惧される。国立大学法人では、教育研究の基本方針は中
期目標、計画等で定まり、重要な事項についても役員会の審議があるのであるから、
教授会は具体的な問題処理にとどまるおそれが強いことになる。私立学校においても
人事やカリキュラム、入試などで、理事会と教授会の関係が常に問われている。こう
した中で国立大学法人の発足を前にして、私立学校の一部関係者の間で学校教育法の
教授会規定の改正を主張する意見も出されている。

３）これに伴い会計制度についても企業会計の導入が進められようとしている。これ
は現在の財産価値と当期利益を明確にすることを目的とする。すなわち営利企業の参
入に道を開くものである。現在、規制緩和「特区」での特例として株式会社の学校運
営を認める方向であるが、これが常態化するおそれは強い。引き続いて私立学校会計
の見直しが進められることになろう。
  また「利益」を生み出すとすれば、公的補助は当然必要ないことになる。また学費
の上昇についても、歯止めはないというべきである。

４）この結果は、大学が教育研究を進めるにあたって財政的理由での活動制限、自己
規制がいっそう進むことになる。そこでは収益、採算ということが判断基準となって
いくことにならざるを得ない。そして「お金」の有無が教育を受ける条件、研究を進
める条件となり、教育を受ける権利、教育の平等、研究の自由が崩される。
  第３者評価はますます厳しく行われるだろうが、その中心は経済的投資効果におか
れることになろう。すなわち教育や研究の即効的な経済的効果だけが評価され、長期
的な効果、成果は評価の対象にはならないことになる。

  このような大学が本当によい大学なのか、大学としての真の社会的責任を果たすこ
とができるのだろうかという深刻な問題にわれわれは直面している。たしかに国家的
政策が推進し期待に応えた大学がマスコミに華やかに報道され、一時的な人気は博す
ることになろうが、それが本当に大学としての力の充実・発展になるかどうかは真剣
に考えてみる必要があろう。そして真に社会的に期待されている大学の役割について
十分な努力を行っていかなければならないだろう。
  そこで改めて戦後の大学制度、学校制度がどのような原則に立って作られたのかを
明らかにする必要がある。この全体像の解明はここでの課題ではないが、その一つで
ある学校法人制度について次に検討したい。　　　　　　　　　（続く）