Subject: [reform:03284] 国立大学法人化への国際的視点 (1)

From: [email-masked] (reform-ml)
Date: Fri, 29 Dec 2000 17:31:28 +0900

he-forumから２回に分けて転載します。
　　　　　　　　　　　　　　　１２月２９日　大学改革情報ネットワーク

[he-forum 1543(12/29)] 
『学士会会報』2001-I No.830  p.38-51

国立大学法人化への国際的視点

大崎  仁

　本日は、貴重な機会を与えていただきまして有り難うございます。皆様ご承
知のように、現在、「国立大学独立行政法人化」の検討が、進行中であります。
国立学校財務センターでは、その参考に供するため、昨年来、多くの研究者、
専門家のご協力を得て、諸外国の状況などを調査いたしてまいりました。今日
は、それから得た知見を踏まえて、諸外国の状況を参照しながら、この問題の
紹介をさせていだきたいと存じます。

制度設計に入った独立行政法人化

　独立行政法人化の問題は、平成九年の橋本内閣の時に、中央省庁等改革の一
環として、国の組織や仕事を減量するという観点から、起された構想でござい
ます。
　行政改革会議の最終報告では、国立大学に関しては、「長期的に選択肢の一
つになりうる」という程度のことでしたが、その後一連の動きが重なり、急速
にその方向性が固まってまいりました。
　具体的に申しますと、文部省が去る五月二十六日に国立大学長会議を臨時に
召集しまして、「大学の特性を踏まえた修正・調整を加えて国立大学の独立行
政法人化を図りたい」という方針を明確にしました。さらに具体的検討を進め
るために、「調査検討会議」を設けて、平成十三年度中に法人化の具体案の報
告を求める。それを踏まえて文部省としての最終的な結論を得るというスケ
ジュールを明らかにいたしました。
　月を隔てた六月十四日に国立大学協会の臨時総会が開催され、「独立行政法
人制度を定めた通則法をそのまま適用することは反対であるという方針は堅持
するが、文部省に設置される『調査検討会議』には積極的に参加し、国立大学
の意向を反映する政策提言をしていく。同時に、国立大学協会独自に、国立大
学の設置形態を考える特別委員会を設ける」ということを決定いたしました。
　それまでは、独立行政法人化の是非論を巡って議論が交わされてきたのが、
これにより、「法人化の具体的な制度設計」という新しい段階に入ったといっ
てよろしいかと思います。

　明治以来大学自治の慣行を積み上げ、さらに戦後はその慣行を継承し、教育
公務員特例法等の法制上の裏付けも得て、国の行政組織の中での大学自治を構
築してきた国立大学にとって、この独立行政法人化は非常に大きな変革を意味
します。これがうまくいけば、二十一世紀に向かっての国立大学発展の大きな
契機となりますが、悪くすると、国立大学にとって大きな打撃となる恐れもま
た否定しきれません。その意味で、国立大学は現在非常に大きな岐路に立って
います。これからの一年半、つまり、平成十三年度末を目途に行われる独立行
政法人化の制度設計の意味合いは、非常に重いものとなってまいります。
　そこで、制度設計に当たって重要と考えられるいくつかの問題点を、各国と
比較しながらご紹介したいと思います。

大学の法人格と国家機関性

　世間一般に、法人化によって国立大学が国立でなくなるような印象をお持ち
になる向きが意外に多い。国立大学の先生方の中にも、そういう受けとめ方を
される方が見受けられますが、それが私は非常に気になっております。
　国を一つの法人と考えますと、国立大学の法人化とは、国立大学がそれとは
別の法的主体になるということですから、国の機関としての性格に変化が生じ
ることは確かです。だからといって、国立の機関が法人格を持ったからといっ
て、国立性が当然になくなるものではありません。
　独立行政法人通則法では、独立行政法人を「国が直接主体となってやらなく
てもいいが、民間に任せるわけにはいかない公共的事業を行う法人」という位
置付けをしております。従って、いわゆる民営化でないことは、はっきりして
いますが、その国立性については解釈に幅があるようです。それだけに、国立
大学の法人化の制度設計に当たっては、国立大学に対する国の基本的責任を明
らかにする意味でも、その国立機関性を確認することが、重要な意味を持つと
考えます。

　大学が法人格を持つことが、その国立機関性を失わせるものでないことは、
各国の状況を見れば極めて明白です。
　古く遡れば、帝国大学が出来て間もない頃、江木千之という文部省高官が、
憲法制定などの顧問としてドイツから招かれたロェスレルという学者に、ドイ
ツの大学の法的地位について、質問しています。これに対してロェスレルは、
「ドイツの大学は法人であるが、国家機関である」と明瞭に答えています。
　現在でも、ドイツは、大学制度の基本を定めた「高等教育大綱法」で、「高
等教育機関は、国の機関であると同時に、公法上の法人である」と明確に規定
しています。
　フランスの大学も、高等教育法に「高等教育・研究を行う機関は国家機関で
あり、法人格および自治権を享受する」と書いてあります。
　つまり、国立大学が法人格を持つということは、国立大学の自治的な運営を
保障し強化するためのいわば法技術的な配慮であって、法人となることによっ
て国家機関でなくなるといったような発想は、ヨーロッパ諸国にはありません。
　アメリカはどうかといいますと、ごく少数の州立大学は、日本の国立大学と
同じように、州の行政組織の一部という位置付けですが、大部分の州立大学は
法人格を持っています。
　例えば、カリフォルニア大学は、州憲法で設立され、法人格を付与されてい
る憲法上の機関です。これと別に州法で設置されているカリフォルニア州立大
学がありますが、これも同じ州法で法人格を与えられています。
　法人格を持つからといって、カリフォルニア大学やカリフォルニア州立大学
が、州立機関でないというような考えは、全くありません。
　イギリスは、歴史的経緯もあって単純明快には申せませんが、これも、国王
から勅許状をもらって、一つ一つの大学が出来ているという意味では、わが国
の特殊法人に相当するものといえます。また、イギリスには、旧制専門学校に
相当するポリテクニクが、公立機関としてありましたが、一九八八年の教育改
革法で、高等教育法人となり、さらに一九九二年の継続教育・高等教育法で、
大学に昇格しています。これらの新大学は、さらに国家機関性が強いと見るこ
とが出来ます。
　いずれにせよイギリスには、大学を民営と考える感覚は全くありません。イ
ギリスの人に聞くと、「私立大学というのは、バッキンガム大学一校だけであ
る」という答えが、必ず返ってまいります。
　私学の話が出たのでついでに申しますと、国立大学の法人化間題が議論され
る際に、「アメリカは私学が中心だ」という人がおられますが、これも誤りで
ございます。アメリカでは、かっては確かに私学が中心でしたが、現時点では、
学生数で申しますと四年制大学の七割が州立大学であり、三割が私立大学です。
短大まで含めればもっと州立の比率が高くなる。ちょうど日本とは逆の状況で
す。
　ドイツでは、私立大学が学生の二パーセント程度ですし、フランスはそもそ
も私立機関には学位授与権を与えていませんから、正式には私立大学はないと
いうことになります。
　要するに、欧米諸国においては、大学は国または州が責任を持つものである
という考えは、揺るぎないといって間違いございません。
　外国の大学が法人であることを例に引いて、あたかも法人格を持つ外国の大
学が民営的な組織であるというような言説を耳にすることが時たまございます
が、これは全くの誤解と申して差し支えないと思います。

　法人化の検討において、国立大学の国家機関性にこだわりますのは、そこに
制度設計の基本的な問題が潜んでいるからです。どこの国でも社会に必要な高
度な教育・研究を行う大学については、国家・社会の基本的な基盤として国家
が責任を持つという姿勢に揺るぎはありません。わが国だけが、いわゆる民営
化路線に流されることは、最近強調されている大学の国際通用性、国際競争力
にとって、致命的なダメッジとなると考えるからです。
　さきに触れた五月の国立大学長会議に先立って、自由民主党の政務調査会が
「これからの国立大学のあり方について」という提言を発表しておられますが、
その中に「独立行政法人という名称は、大学には適当ではないから、例えば国
立大学法人というような名称にしたらどうか」という一節があるのを見て、意
を強くした次第であります。

市場化論と学生負担

　法人化の検討に関連して、市場原理の導入が論じられることがよくあります。
新自由主義と申しますか、市場化論が現在政策全般に大きな影響力を持ってい
るので、各国の大学政策でも市場原理の導入が取り上げられ、いろいろな試み
がなされているのは事実です。
　しかし、それは日本の一部でいわれている「学生が教育の買い手であり、大
学が教育の売り手であって、受益者である学生が必要経費を負担するのが当然
だ」というような市場化論ではありません。

　最初にいわゆる市場原理導入を唱えて大学政策を展開したのは、一九八○年
代のサッチャー政権でした。サッチャー政権は、一九八八年に教育改革法を作
り、大学の自主性を最大限に尊重した資金配分で国際的に評価の高かった「ユ
ニバーシティー・グラント・コミッティー」に代えて、「ユニバーシティー
（ハイヤー・エデュケーション）・ファンディング・カウンシル」を設け、政
府の意向が資金配分に反映しやすくしました。
　その時のスローガンが「グラントからコントラクトヘ」、つまり「補助から
契約へ」というものです。コントラクトというと、市場での売り手と買い手間
の契約といった感じを受けますが、この場合の買い手は政府であり、政府が大
学のサービスを買うと考える。大学に対する資金供与を、大学のサービスに対
する支払いと考えることにより、大学に対して政府の政策に沿つた教育・研究
を求めようということにほかなりません。お客の注文に応える姿勢を大学に求
めるというところに市場化の要素があるということでしょうが、擬似市場化と
もいえないものかと思います。
　一九九七年に、今後二十年間のイギリスの大学政策を政府に勧告した「デア
リング・リポート」が出されましたが、その中では、大学教育の経費負担の問
題について、「社会を代表する政府、学生とその家族、卒業生の雇用者および
大学との間で、新しいコンパクトを形成しなければならない」と述べておりま
す。コンパクトを、合意あるいは契約という意味と解釈しますと、契約の考え
方の再構成をということになります。　経費を負担すべきいわゆる受益者とし
て、学生・家族、卒業生の雇用者が挙げられていますが、同時に社会全体が受
益者であり、それを代表する政府が、資金面で責任を持たなければならないと
いう基本認識は、変わっていません。

　学生負担の問題を考えると、平成十二年度の日本の国立大学の授業料は、年
額四十七万八千八百円、入学料は、二十七万七千円です。これは、各国の国公
立大学の学生の学費負担に比べて、最高水準の額です。
　イギリスでは、従来政府が授業料を全額負担し、さらに学生の生活費まで面
倒をみていました。一九九八年からそのような方式を変革して、授業料を取る
ことにしましたが、日本と比べるとはるかに低額で、教育必要経費の平均額の
約四分の一、約千ポンド、日本円にして、十六万円程度です。しかも、家計の
状況により大幅な減免が認められており、約四割の学生は全く授業料を納めな
くてもよいようです。
　ドイツでは授業料は取っていません。最近一部の邦で、所定年限を超えて在
学する学生からは徴収するという動きがようやく始まった段階です。
　フランスでも授業料は無償であり、学生登録料として、年二、三万円程度の
額を取っているに過ぎません。
　アメリカは、高額の授業料を取っていると思われるかもしれませんが、州立
大学の平均は約三十五万円で、日本よりは低額です。専門により差をつけると
いうこともありません。

　さらに付け加えますと、日本の高等教育に対する公的支出の少なさは広く認
識されているとおりです。
　最新のOECDの統計を見ますと、一九九七年において、GDP比では、ルクセン
ブルグという小さい国を除きますと、日本は韓国と並んでOECD諸国中最下位
の〇・五％。OECD加盟二十九カ国の平均が一％ですから、その半分しかない。
　それでは、公的支出全体の中で高等教育に対する支出が占める割合がどうか
といいますと、各国平均三・二％に対して、日本は一・三％と大きく下回って
最下位です。

　申し上げたいことは、日本の大学について学生の学費負担をこれ以上強化す
るというようなことは、国際的観点からは考えられない。どなたもそういうお
考えはないと思いますが、仮に法人化ということを、なにか独立採算制の強化
とか、民営化のステップというふうに受け取って、学費負担の強化をお考えに
なる向きがあるとすれば、少なくとも国際的常識からはかけ離れているという
ことでございます。

法人化と大学管理問題

　国立大学法人化の問題はいまにはじまったことではありません。今日まで実
現を見なかったのは、それが大学の管理システムの変革に直結するからにほか
なりません。
　敗戦後の大学改革の過程で、占領軍から国立大学の管理システムの改革案が
提示され、反対運動が盛り上がったことをご記憶の方も多いかと思います。改
革案は、「大学法試案要綱」として示されましたが、一般には理事会法案と呼
ばれていました。この案は、法人化ではありませんでしたが、法人の理事会に
相当する強力な権限を持つ管理委員会を各大学に置くという構想で、法人格を
持つアメリカ州立大学の管理システムをモデルにしたものです。占領軍は、関
係者の一致した猛反対により、この案を撤回せざるを得なくなり、占領軍の大
学政策はじめての挫折となったことは、ご承知のとおりです。
　大学紛争後の中教審の四十六年答申でも、法人化が提言されていますが、具
体の政策課題としては、受けとめられませんでした。
　中曽根内閣の時の臨時教育審議会においても法人化の問題が取り上げられ、
真剣に議論されております。その際の結論は、「現在の特殊法人制度は大学に
必ずしも適していない。しかし、大学にふさわしい新たな特殊法人の形態があ
るはずだ。大学の自主性、自律牲を強化する意味で、新たな特殊法人の形態を
探求することを中長期的な課題とすべきだ」というものでした。その検討が行
われないまま、全く別の文脈から構想された独立行政法人化が、いま現実の課
題になっているわけでございます。

独立行政法人制度の問題点

　では、現在問題になっております独立行政法人制度が大学にふさわしい法人
形態かどうか、率直に申しまして、そうはいえないと思います。「独立行政法
人通則法」で示された法人制度は、そのままでは大学に適さないということは、
現在関係者の共通の理解になっているといって、よろしいかと思います。
　中曽根文部大臣が国立大学長会議で説明された言葉を一部引用しますと、
「『独立行政法人通則法』をそのまま国立大学に適用した場合には、大学本来
の教育研究システムや組織運営の主体性が損なわれる恐れがある。通則法と一
定の調整を図ることが不可欠である」と述べておられます。
　それでは何が間題なのか。独立行政法人制度をごく簡略化してご説明いたし
ますと、要するに、「主務大臣は法人の長を任命し、三年なり五年なりの一定
期間に達成すべき目標を法人に指示する。法人はその目標達成のための実施計
画を作成して、主務大臣の認可を受ける。主務大臣は期間が満了すると、目標
の達成状況をみて法人に対する次の措置を決める」という仕組になっておりま
す。

　この制度のヒントとなったのは、イギリスの「エージェンシー制度」だとい
われます。京都大学の岡村周一先生が「ジユリスト」にお書きになったものを
拝見しますと、「国のサービス業務の効率的実施のためにエージェンシーを設
置し、公開競争で適任者をその長官に任期つきで任命し、達成目標などについ
て大臣と長官との間で枠組み協定を結び、協定の枠内で長官に広範な管理権限
を与える」ということのようです。
　達成目標を決めたら、責任者である長官にまかせて自由にやらせる。ただし
結果責任は長官が負うということではないかと思います。エージェンシーの第
一号は車両検査庁で、その後社会保障給付業務などに次々と拡大していったそ
うです。
　イギリスのエージェンシーは、省庁の内部組織であって法人ではありません
し、大学や博物館、研究所などの教育、研究、文化施設とは何の関係もありま
せんから、独立行政法人はエージェンシーとは別物と考えたほうがよいと思い
ますが、組織の長を任命し、達成目標を提示し、自由に手腕をふるってもらっ
て結果責任を問うという構造は、似ているところがあります。
　組織の長に仕事を任せるという部分だけを取り上げれぼ、法人の自由度は大
きいように見えますが、その前提となる達成目標の決定は主務大臣が行い、目
標達成のための実施計画も主務大臣の認可が必要ですから、決められた枠内で
の、目標達成プロセスだけ一任するという、完全なトップ・ダウンの構造です。
しかも、イギリスのエージェンシーでは、大臣と長官との間で、達成目標や実
施計画について枠組み協定が結ばれるのに対し、独立行政法人では、大臣の指
示、認可、命令というような方式がとられていますから、トップ・ダウン度は、
エージェンシーよりさらに強いといえます。
　このようなトップ・ダウンの構造が大学にふさわしくないことは、一見して
明らかです。独立行政法人制度が到底大学にふさわしいものとはいえないとい
う論拠の中核は、そこにある。その構造をどう修正するか、あるいはどう特例
を設けるかということが、おそらくこれからの制度設計の非常に大きな課題に
なるのではないかと思いまず。

国の政策と大学自治の調和

　どこの国でも、大学が強固な自治を守って政府の政策的な諸要請に無関心で
いられた状況は、大きく変化しております。大学の国立機関牲を強調すればす
るほど、国の政策なり方針を大学の運営にどう取り入れるかが重要課題となり、
それを大学自治とどう調和させるのかが、大学の管理システムの中核的課題と
なってまいります。各国ともそのためいろいろな工夫をこらしています。
　例えば、先ほど申し上げたようにイギリスでは、大学への資金交付機関を自
主牲の強いUGCから、ファンディング・カウンシルに代え、大学への資金配分
に政府の政策が反映しやすくしました。それでも、政府が、個別大学への資金
配分に口を出すことは、法律で禁じられています。大学を政府の直接干渉外に
置くという伝統的政策は、その限りでは守られています。
　フランスでは、最近「契約政策」というものが推進されているそうです。政
府と大学との間で大学の活動方針などについて契約を結び、その契約に沿って
大学の活動が行われ、それに対して政府が資金を交付するというものです。契
約というかたちで、政府の政策と大学の方針を一致させようとする手法は、前
に触れたイギリスの「グラントからコントラクトヘ」という考え方と相通ずる
ところがあります。
　各国の大学がみな法人格を持つと申しましても、ドイツやフランスでは、大
学自体が法人であるのに対し、アメリカ、イギリスでは大学の管理機関に法人
格が与えられています。大学の自治という観点からすれば、政府対理事会と理
事会対大学という二重の関係になります。
　一般に州立大学の管理機関である理事会のメンバーは州知事が任命しますが、
理事会の構成については、知事の恣意的干渉を避けるための工夫が見受けられ
ます。大学の自治との関係で理事会の役割を関係者に伺いますと、「理事会は
大学のプロテクターだ」とおっしゃる方が多いのですが、中には、「大学は州
政府のエージェントである」という人もいます。理事会はその二面性を持って
いるのかと思いますが、大学と政府との間のバッファーになっていることは確
かだと思います。

　各国とも、高度な教育・研究を担っている大学というものの特別な性格を尊
重することが、政府にとってもよい成果につながるという基本認識の上に、政
府の政策を大学運営に活かす工夫を凝らしているわけで、国立大学の独立行政
法人化に当たって、どのような工夫をするかは、制度設計の大きな焦点になる
かと存じます。                                  
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（続く）