Subject: [reform:02884] 声明「文部大臣説明の虚構と国大協の責務」 (1)

From: [email-masked] (reform-ml)
Date: Tue, 6 Jun 2000 18:52:02 +0900

he-forumから転載します。
　　　　　　　　　　　　　６月６日　大学改革情報ネットワーク

[he-forum 983(6/5)] 
独立行政法人反対首都圏ネットワーク事務局です。
声明「文部大臣説明の虚構と国大協の責務」を二度にわけて配信します。

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       文部大臣説明の虚構と国大協の責務

                2000年6月5日 独立行政法人反対首都圏ネットワーク事務局

はじめに

  5月26日、文部省は国立大学長・大学共同利用機関長等会議において「文部
大臣説明」(以下、「説明」と略)を行った。これは昨年9月20日の「国立大学
の独立行政法人化の検討の方向」において、「平成一二年度のできるだけ早い
時期までには、特例措置等の具体的方向について結論を得たい」としていたこ
とに対応したものである。「説明」で、文部省は、国立大学を通則法の下で独
立行政法人化する方針を公にした。今後、国大協は議論の対象とせず、文部大
臣の私的な「今後の国立大学の在り方に関する懇談会」のもとに「調査検討会
議」を置き、そこに国公私立大学関係者、財界、マスコミ関係者を入れて検討
し、2001年度中には制度設計を終えるとしている。大学共同利用機関にも同様
の独法化方針を明らかにした上、従来なかった、公立大学の独立行政法人化を
「5.11自民党提言」に沿って、正式に表明している。

  銘記しなければならないことは、国立大学の独立行政法人化問題は、徹頭徹
尾、行財政改革問題に由来していることである。もともと、2000年度の早い時
期に日程を設定した理由は、昨年9月20日の文相「あいさつ」の末尾に、はし
なくも記されているように、国家公務員の定員削減問題に「適切に対応」する
ためであった。

  ところが、文部省は、国立大学の独立行政法人化問題を「大学改革の一環」
とする昨年4月の閣議決定に沿い、「大学改革」の問題として描こうとつとめ
てきた。それは、独立行政法人化問題に対する批判をかわし、問題の所在を曖
昧にする手段であった。今回の「説明」も「教育研究の充実を目指す大学改革
の一環として考えるべきである」ことが「政府として公式に確認」されている
と述べ、同様の立場を取っている。だが、「文部大臣説明」は行財政改革とい
う本音と大学改革の建前とのあいだで種々の自家撞着をおこしている。「5.11
自民党提言」に言う、「国の責任による選別淘汰、再編統合・廃止」が背後に
透けて見えるのである。

  また、文部省は9月20日の「検討の方向」では、今後、国立大学協会と十分
連携協力して検討を進めると約束していた。しかし、今回の「説明」は、実際
には国大協を無視したものであり、"国大協なく自民党提言あり"、という性格
の文書である。文部大臣の私的懇談会に「調査検討会議」を設け、検討すると
して、国大協との連携は一切謳われていないのである。「反対するなら切り捨
てる」という姿勢である。

  また、「検討の方向」で「2000年度のできるだけ早い時期までには、特例措
置等の具体的方向について結論を得たい」としていたにもかかわらず、その約
束はいささかも果たされず、全てのことが「調査検討会議」の検討に流し込ま
れてしまっている。つまり、文部省の省としての具体的検討はこの八カ月の間、
何一つ行われなかったことになる。「検討の方向」における「特例措置」と今
回「5.11自民党提言」を受けて登場した「調整法」ないし「特例法」との関係
もなんら説明されていない。そもそも「調整法」なり「特例法」の法的枠組、
法的位置づけの説明すらない。

  結局のところ、この文部大臣による「説明」は、「5.11自民党提言」を政策
化することの宣言である。独法化によって、国立大学の選別淘汰、再編統合、
廃止縮小を図り、その運営と組織編成に国家が強い関与を行おうとするもので
ある。論理性に全く欠けるその説明は、戦後の貧困な文部行政の集大成である
と言わざるをえない。現在の大学が、その設置形態をこえて抱える問題点、ま
た国立大学がその制度上抱える問題点を、冷静に分析し、その問題点の解決の
ために独立行政法人制度はいかなる意味を持つのか、を検討することは全く行
われていない。はじめに独立行政法人化ありき、というのがこの「文部大臣説
明」の貧困きわまりない論理なのである。

  全国各紙の社説においても、「地方大学の切り捨てが心配だ」(南日本新聞) 
「自主・自立性を損なうな」(琉球新報)「自主と自律は保てるか」(四国新聞)
「自主・自律性が生命線」(北日本新聞)「自主性は確保されたのか」(熊本日
日新聞)など、文部大臣の説明によっては解消されない懸念や批判が示されて
いる。「説明」が「自主性、自律性」を強調すればするほど、その虚構性が明
らかになるのである。また、自民党提言の問題性も正しく認識されている。つ
まり、独立行政法人化の由来と本質を認識するならば、「説明」に「評価」す
べき点は存在しないのである。

  以下、「説明」の問題点を明示し、合わせて、今後国大協が果たすべき責務
について論じることとする。

一、「文部大臣説明」の論理と矛盾

(1)独立行政法人化は国立大学の意義を発展させるものではない

  「説明」は、「2. 我が国の大学制度と国立大学」において、国立大学の意
義について説明を試みている。それは、

(i)教育面での貢献とともに、学術研究と研究者養成の主力を担ってきたこと。
  「先駆的な研究や基礎的な研究、社会的需要は少ないものの重要な学問の継
  承」に大きな役割を担ってきたこと。
(ii)「全国的に均衡のとれた配置」によって、「地域の教育、文化、産業の基
  盤を支え」てきたこと。地方国立大学が「各地域特有の課題」に応じて貢献
  してきたこと。
(iii)学生が大学教育を受ける機会を確保する上で、大きく貢献してきたこと。

の三点にまとめられている。これはいずれも、この間大学人が、独立行政法人
化は、基礎教育・基礎研究を阻害すること、地方国立大学の切り捨てにつなが
ること、教育の機会均等を失わせること、とその問題点を批判してきたことに
対する弁明である。

  もとより、この言明自体は、独立行政法人化を推進する論拠とはなりえない。
「説明」は、これら国立大学制度の存在意義を発展させる観点から見て、独立
行政法人制度があるべき望ましい方向であるとの論拠を何一つ示していない。
「独立行政法人は独立採算制ではない、運営費交付金などの財源措置がなされ
る」と答えるのみである。だが、「独立行政法人制度は、目標・計画の設定や
定期的な業績評価といった仕組みを通じて国の意思を法人運営に反映させうる
法人制度」であり、「5.11自民党提言」が強く主張するトップダウンの運営、
学部教授会の権限の最小化は、何よりも個々の教員の内発的意思に基づく大学
の基礎研究、先駆的研究とは相容れない。「できる限り数値化された中期目標」
を大臣が指示し、その「業務の効率的達成度」を計るために、評価委員会によ
る評価を行う、という独立行政法人制度の根幹にある思考は、およそ大学の教
育、研究とは原理において相反する。また、「国の責任において再編統合すべ
き」との主張は、地方国立大学の存立や、大学教育の機会均等の確保とは相容
れない。「説明」は、直接には、国の責任による大学の再編統合や、学長選挙、
教授会の在り方などには触れず、今後の「調査検討会議」の検討に委ねている。
しかし、「独立行政法人制度は、国立大学についても十分適合するもの」との
言明は、「自民党提言」を下敷きにした宣言と言うほかないのである。

(2)独立行政法人は設置形態論の必然的帰結ではない

  「説明」は一転して、「3. 国立大学の改革の経緯」で戦後の国立大学の改
革の経緯を振り返り、1971年の中教審のいわゆる「四六答申」、1984年以来の臨教
審の活動をまとめる。これは問題の出された時代的文脈を一切無視して、「法
人化」の議論がすでに繰り返し行われていたことを説明するにすぎない。つま
り、新制大学の設置以来の経緯は、ことごとく「法人化」という設置形態に関
する議論に矮小化されているのである。しかし、今回の独立行政法人化に関す
る論議は、今までの設置形態論の延長線上にあるのだろうか。そうではない。

  例えば、71年の中教審「四六答申」では、設置形態に関して二つの方法を挙
げた。一つは、「国・公立大学を行政機関の一種とすることに無理があるとの
考えに基づいて、一定額の公費の援助を受けて自主的に運営し、それに伴う責
任を直接負担する公的な性格を持つ新しい形態の法人」であり、もう一つは、
「設置形態は現状のままで、管理組織を変え、学外の有識者を加えた新しい管
理機関を設け、設置者である国や自治体から権限の大幅な委任を受けて大学を
運営する」とするものであった。しかし、これは全く検討素材として記載され
たにとどまった。次いで、十数年後の臨教審で大学の特殊法人化が論議された
が、これも、87年4月の「第3次答申」で、「国立大学に公的な法人格を与え、
特殊法人として位置づける可能性について具体的検討を重ねてきたが、国の関
与の在り方、管理・運営の制度、教職員の身分、処遇上の扱い、現行の設置形
態からの移行の措置など、諸般にわたって理論・実際の両面にわたり考慮すべ
き事項が多く、その解決のためには、さらに幅広く、本格的な調査研究を必要
とするという結論に到達せざるを得なかった。」と、終止符を打つ成り行きと
なった。

  仮に、独立行政法人化がこれらの論議の延長上に論じられてきたのであれば、
先行する中教審や臨教審の検討を跡付け、それが行詰った点を乗り越える論議
を提出し、大学側に投げ掛ける作業が必要であった。言うまでもなく、そのよ
うなことはいささかもなされたことはない。「説明」が描こうとする「設置形
態論の必然的帰結としての独立行政法人制度」なる論拠はどこにもないのであ
る。そもそも、政府の大学政策に関する審議会たる大学審議会は、98年10月の
答申で、「独立行政法人化をはじめとする国立大学の設置形態の在り方につい
ては、・・・今後さらに長期的な視野に立って検討することが適当である」と
述べたまま、その後長い沈黙を守っている。この問題が大学政策として何一つ
検討されていないことの証左である。

(3)行政改革会議「最終報告」が独法化を提起した

  ところが、「説明」は、にわかに、「今回、大学改革の方策として、また、
行政改革に資するものとして、国立大学の独立行政法人化の問題が提起された
ところであります」と述べる。そして、「今こそ、国立大学にふさわしい形で
の法人化の可能性について、真剣に検討する時期にある、と受け止めるべきで
はないでしょうか」と呼びかける。この問題を提起したのは誰か、どの機関か
を「説明」は一切語らない。無論、これが提起されたのは、97年12月の行政改
革会議「最終報告」においてである。ただし、この「最終報告」でさえ、「独
立行政法人化は、大学改革方策の一つの選択肢となり得る可能性を有している
が、・・・長期的な視野に立って検討を行うべきである」と極めて慎重な態度
であった。これを一刻の猶予もないかのような切迫した問題に仕立て上げたの
が、言うまでもなく、25％定員削減実施のための数合わせという政治的圧力で
あった。

  ところで、「説明」は、この提起を引き起こすに至った要因を、「臨時教育
審議会および大学審議会による改革路線は、現行設置形態の枠組みの中での改
革として、多くの成果を納めてまいりましたが、10年以上にわたる行財政的諸
規制の緩和のための取り組みは、現行設置形態に由来するところの改革の限界
点をも、徐々に明らかにしております」と述べ、「臨教審の規制緩和路線の限
界点」が、独法化を要求するに至った要因であると描く。「説明」が「3. 国
立大学の改革の経緯」で展開した、戦後の国立大学の改革の経緯は、(i)1949 
年からの新制大学における1県1大学方針の下での一元化、(ii)1950年代中葉か
ら1970年代の高度経済成長期の理工系を中心とする拡充整備、(iii)1970年代
中葉以降の低成長と臨調行革による新増設の抑制、受益者負担の強化、(iv)
1980年代中期からの臨教審の規制緩和路線とその限界の露呈、という形で括る
ことができる。第4期には、かつてないほどの国家財政の危機の深刻化があっ
たことを忘れてはならない。そして、この臨教審の規制緩和路線の限界点を突
破するものとして、行政改革会議「最終答申」における国立大学の独立行政法
人化政策が提起されたということになる。国の機関の一層の減量、財政的負担
の一層の軽減が必要だという基本認識である。つまり、「説明」は戦後大学制
度の歴史を総括して、「一層の減量を」と叫んでいる。紛れもなく、独立行政
法人化は高等教育政策ではなく、行財政政策であり、大学の量的縮小そのもの、
独立行政法人制度の第一の目的である「垂直的減量」そのもの、ということに
なる。この「説明」は、独立行政法人化の本質を自ら露呈しているのである。

(4)大学をミッション遂行のための行政機関として描く虚構

  「説明」はさらに、「4. 国立大学の新たな改革の可能性」において、戦後
の大学改革は「現行設置形態に由来するところの改革の限界点」をもっていた
とし、予算、給与、服務、組織編成における種々の制限をあげる。もとより、
これらの規制は広義の国家組織であることに附随する特質である。だが、それ
を大学の機能に適合し、かつまた、財政民主主義など、国民による国家組織の
コントロールの原則にかなった形に修正することは可能である。この点で、担
当官庁である文部省がこれまでどのように努力したと言えるのか。すでに「臨
教審第3次答申」は、「大学の設置形態」に関する箇所で、「文部省は瑣末に
わたる直接行政的関与を改める」と記していた。例えば、概算要求を通じた
「行政指導」の問題点に関して何らの自己批判も行わないのは理解しがたい。

  何よりも、「説明」は、大学を通常の行政機関と何ら変わらないものとして
描いているが、大学は法的にも実体的にもそうではない。憲法23条の「学問の
自由」の保障に根拠をおく、「自治組織」として大学は存在している。そのた
めに、教育公務員特例法や国立学校特別会計制度など、通常の行政機関とは異
なる様々なシステムが組み込まれている。「文部大臣の広範な指揮監督権の下
に置かれる」ことを制限する装置が存在し、それが大学の本来の機能を発揮さ
せる支えの一部をなしている。これらを無視した「説明」の言辞は、虚構と言
うほかない。

  また、国立大学が規制緩和を進めても「文部大臣の広範な指揮監督権の下に
置かれる」として、「国立大学にふさわしい形での法人化」の必要性の論拠と
するのは、論理のすり替え、と言うよりは、盗っ人猛々しいと言うべきである。
従来の文部行政が物的条件の整備という法に定められた本来の役割をこえて、
内容にわたる広範な規制を行ってきたこと、そのことによって、大学の自主性、
自立性、自己責任を侵害し、弱めてきたこと、このことこそを反省し、即刻改
めるべきである。

  さらに、「給与や服務など人事面の諸規制は、公正、中立を旨とする公務員
制度の性格上、現行のままでは規制緩和が非常に困難な領域」などとしている
が、教育公務員特例法の主旨を認識し、大学の教育研究が最もよく行われるた
めの環境、諸措置を具体的な形で提出し、それらと公的機関としての公正性の
確保との関係を論ずべきである。これを一般的な公務員制度と同一化して語る
べきではない。

  文部省が「現行設置形態」を批判する最大の理由は、むしろ国立大学の設置
形態が、経済界の求めるミッション的研究を推進するためには阻害要因となっ
ていることを示したい、というものではなかろうか。人事の流動化、プロジェ
クト的研究の重視、新産業創出のための学問研究分野の再編、これらを可能な
らしめる「設置形態」が文部省の求める方向なのである。

  「説明」が言う「規制緩和」とは、結局のところ、文部省が上から設定する
行政機関としてのミッションに大学を誘導するためのフレーズに過ぎないので
ある。大学をこのようなものに変えることを、大学はけっして望んではいない。

(5)虚構を糊塗する「自主性、自律性、自己責任」

  「説明」は一貫して「自主性、自律性、自己責任」という題目を唱えつづけ
る(この短い「説明」で実に14回にわたって自主性という言葉が使われている)。

  このことは、独立行政法人化の論拠の最も弱い環が「自主性、自律性」であ
ることを示すものである。「大学の自治」「学問の自由」を阻害する独立行政
法人というシステムそのものの問題性を認識しつつ、しかしそのシステムを強
制するための文部省の詭弁的言辞の乱発なのである。そもそも、独立行政法人
化が「自主性、自律性」をいかなる意味で強化するのかという挙証責任は、文
部省が負わねばならない。しかし、その説明は空疎で、実体のない言葉が飛散
するのみである。「5.11自民党提言」は、独立行政法人制度を大学に適用する
ことを「適切」としているが、この提言が意図する如く、主務大臣の指示する
中期目標・中期計画と評価システムによる効率化の達成、主務大臣による長の
任免など、強く主務官庁に隷属する行政機関が目指されていることを隠しおお
せることはできない。

(6)独立行政法人制度の歪曲と破綻

  「説明」は「5. 独立行政法人制度の目的と国立大学」で、法人化一般の問
題と独立行政法人化を等置しようと試みる。しかし、すでにそこにおいて矛盾
に逢着する。

  第一に、独立行政法人は独立採算ではなく、運営費交付金等の財源措置がな
されるから安心だ、と説明する。しかし、それは独立行政法人制度の主たる目
的を歪曲している。独立行政法人化は減量化を主目的としており、当然にも、
「企業会計原則」を通じた事業体自体の効率化や、改廃、再編統合、「財政負
担の軽減」を目指している。このことを隠し、「独立採算」ではないことだけ
を強調するのは、虚構であり、制度の歪曲である。すでに、積算校費システム
の改変等の例を見ても、基盤的経費が圧縮され、競争的資金やオーバーヘッド
制度の導入によって、大学ごと、大学間の競争が促進されることは疑いえない。
また、独立行政法人化は、大学自体を民営化や地方公共団体への移管に導くた
めの推進装置の役割を果たすことが求められているのである。

  第二に、独立行政法人制度の本質を「アウトソーシング」と表記し、教育研
究の行政からの分離と説明している。しかし、「アウトソーシング」とは「垂
直的減量」のことである。国立大学の教育研究は、そもそも最初から国の行政
機関の事務ではなく、大学という形で行政機関から一定分離して存在してきた
のであり、「アウトソーシング」の対象ではない。この「垂直的減量」を企画
立案機能と実施機能の分離として行い、実施機能を行政機関本体から分離して
独立行政法人とするのが、制度設計の基本であった。したがって、「アウトソー
シング」とは、大学を、実施機能のみで、本省の指示を受けて活動する機関と
するものである。これは、大学の本質に全く反する。「説明」はこの矛盾に窮
して、「大学人自身による企画立案」が尊重されると説明する。しかし、独立
行政法人制度とは、大量反復的で定型的な業務を果たす実施機能部門を設定す
ることにこそ特質がある。「手足」である実施機能が企画立案を行うというの
は制度の設計趣旨と矛盾する。そうであれば、独立行政法人制度を国立大学に
適用しないというのが論理的帰結である。「説明」はここで、「一定の調整」
が不可欠と語るが、それは制度の設計趣旨と自らの説明が整合しないからであ
る。このために通則法との関係を曖昧にしたまま、「調整法」や「特例法」が
登場するわけである。

  第三に、業務の効率性についての説明においては、「市場原理」ではない、
ということに力点を置こうとする。であるならば、独立行政法人通則法に存在
する「企業会計原則」との関係を説明すべきであるが、「説明」にはこの言葉
は一切出てこない。しかし、「説明」が「市場原理」にかえて強調する「評価
システムを踏まえた資源配分」とは、言うまでもなく「競争原理」の作動シス
テムである。すでに存在する格差を温存したまま、「数値化された中期目標」
を基準として評価が行われ、これを基礎に資源配分と選別淘汰が行われれば、
基礎研究や先駆的研究、地方大学の存立自体が危ぶまれるのは理の当然であろ
う。

(7)挙証責任の回避

  以上の文部省の説明は、独立行政法人化問題に対する批判にたじろぎ、その
論拠を再構成せざるをえない「苦しさ」も示している。そもそも、文部省自体
の説明によって導きだされる論理的帰結は、独立行政法人制度は本来別の目的
のために案出された制度であるため、大学には不適合なシステムであるという
ことである。

  ところが「説明」は「6. 国立大学の独立行政法人化についての考え方と今
後の方針」で「独立行政法人制度は、この制度の目的や、冒頭に触れましたよ
うな国立大学の特性や、役割、機能に照らして、国立大学についても十分適合
するものであると考えております」とする。「十分適合する」ことの証明は一
体どこにあるのだろうか。これは独立行政法人という制度の趣旨を意識的に歪
曲したものと見なければならない。

  また、具体的な制度設計についても「説明」はまったくその方向を示してい
ない。昨年9月20日の「検討の方向」から八カ月のあいだ、文部省は一体何を
検討していたのか、と問わざるをえない。この「説明」は、「個性化」の名の
もとの大学の種別化、格差化、や「調整法」への言及など、「再編統合」「選
別と淘汰」、人事への介入と「大学自治」への敵意をうたった5月11日の自民
党政務調査会の「提言」を当然の前提としながら、それを若干の「甘言」によっ
て飲み込ませようとするものである。

(8)沈黙と虚構の露呈

  第一に、「公的投資の拡充」の具体的な方途については、相変わらず沈黙を
守っている。高等教育費の財源はどうするのか。国公私の設置形態の違いをこ
えた高等教育費の拡充の方途は何か。現在の国立学校特別会計はどうするのか。
これらの問いに対し、「説明」は一切答えていない。具体的な方針もなく「公
的投資の拡充」について語るのは、自民党提言と同じく、まったくのリップサー
ビスにすぎない、と言わざるをえない。

  第二に、「国立大学法人法」についての説明の問題がある。高等教育局長は
文部大臣の「説明」の後に、ある学長の質問に対して、(1)公務員型が可能か
どうか、(2)予算措置が可能かどうか、(3)私立大学との関係はどうか、という
三点を考えれば、国立大学法人法の可能性は薄い、と述べたと伝えられる。こ
れは、これまでに文部省が「国立大学法人法」に消極的な理由として提示して
いる内容と同じである。そもそも、「国立大学法人法」は、独立行政法人制度
が大学に不適合であるとの判断から、大学の自治を保障する制度として、さま
ざまな形で提起されているものである。すでに提唱されている「独立学術法人」
「学術公法人」などの法人制度は、その点に配慮したものである。文部省は、
それらの問題提起の本質に答えることなく、事柄を単なる「身分」や「予算措
置」の問題に矮小化しようとしている。この説明は、そもそも文部省はあるべ
き法人制度を最初から検討しようとは考えておらず、独立行政法人制度を唯一
の制度として強制する意図しか持たないことを示している。通則法の下での名
称としての「国立大学法人」が、単なる言葉遊びにすぎないことはもはや明ら
かであろう。