Subject: [reform:02393] 藤田氏の最近の見解（２）

From: [email-masked] (morita)
Date: Mon, 29 Nov 1999 20:30:30 +0900 (JST)

藤田　宙靖氏の最近の見解の続きです。
　　　　　　　　　　　　１１月２９日　大学改革情報ネットワーク

[he-forum 401（１１月２６日）] 
　２．現実の選択肢

　さて、上記の四つの道、すなわち、「個別法」「特例法」「大学法人法」
「民営化」のケースの中で、現在までの議論の状況を前提とするならば、「個
別法」ケースと「民営化」のケースは、我々の現実の検討の対象からは、外れ
るものと思われる。そうすると、残る可能性は二つであるが、この両者が基本
的に異なる点は、再度整理しておくならば、次の通りである。

　「特例法」ケースでは、「通則法」の定める制度の内容は修正され得るが、
しかし、その修正は、「独立行政法人」の基本的な構想の枠内に止まらなけれ
ばならない。そこで、このケースにおいては、何がその意味で許される修正で
あり、何が既に「独立行政法人」の基本構想を超え許されない修正であるか、
ということが、甚だ重要な問題となる。

　これに対し、「大学法人法」のケースにおいては、制度設計自体は、「独立
行政法人」の基本構想と無関係に、自由に行えるが、他方で、「民営化」のケー
スと異なるのはどこかが、重要な論点となる。因みに、文部省案は、明らかに
「特例法」案であるが、国大協中間報告がこのどちらを想定しているのかは、
必ずしも明確ではない。

　以下では、このそれぞれについて、検討をしてみることとする。

二　各案の検討

　１．基本的視角

　「通則法」を大学に適用することが適当でないのは何故か、については、先
のジュリスト論文においても述べたところであるが、基本的に言えばそれは、
本来、執行部門に企画立案部門たる本省からの自由を与えることによって、業
務の効率化を図ろうという目的のために設計されている、独立行政法人につい
ての様々の制度が、国立大学の場合には、むしろ逆に、従来与えられている文
部本省からの自立性を制約する結果となり、大学における教育・研究の遂行上
望ましからぬ影響をもたらすおそれがある、というところにある。そして、そ
れを象徴するのが、例えば、法人の長の任命についての主務大臣の権限、中間
目標の指示・中期計画の認可等の手段による、主務大臣の監督、そして、主務
省及び総務省における評価委員会による評価システム、等である。そして、文
部省案に見られるような「特例法」選択案は、通則法上のこういった制度自体
はいわば形式的に維持しながら、その実質を、大学の自主・独立性を失わせる
ことの無いようなものに修正していこう、という考え方であると言って良い。
これに対して、「大学法人法」選択案については、未だいずこからも、その具
体的な制度設計が示されてはいないため、正確なことは言えないが、基本的に
言えば、上記のような通則法上の諸制度は、形式的にであれ採用することは危
険なのであって、従って、通則法の定める内容から、こういった危険な制度一
切を除去した制度設計を考えよう、というものであるということができよう。
このことを前提として、以下、両案の利害得失について検討する。

　２．「大学法人法」案

　便宜上、まず「大学法人法」案の方から先に取り上げることにしたい。この
道を選択する場合には、「通則法」の定める諸制度の枠に囚われる必要はない
から、理論的に言えば、制度設計自体は、大学の業務（研究・教育）の固有性
に即して自由に行うことが出来る、ということになる。しかし他方、先にも述
べたとおり、主務省からの自由を拡大すればするほど、民営化した場合との制
度的な違いがどこにあるのかが問われることになる、という点も、看過するこ
とは出来ないものと思われる。言葉を換えて言えば、一層民営化してしまうと
いうのならばともかく、国の予算において所要の財源措置が執られるというこ
とを前提とし、また、職員の国家公務員としての身分を維持しつつ、しかし他
方で、およそ組織編成・人事・業務運営の一切について国からの介入を（形式
的であるにもせよ）受けない、という制度設計をすることが、政治的あるいは
一般人の常識からして、受け入れられるものかどうかが問題となろう。言い換
えれば、国からの自由を拡大しようとすればするほど、政治的には、民営化圧
力が掛かることになりかねないのであって、その制度設計に当たっては、こう
いった点についても、よほど慎重な配慮がなされるのでなければなるまい。

　３．「特例法」案

　この案の場合には、先に見たように、「独立行政法人」という制度設計の基
本的な枠組みから外れることは出来ないのであるから、何よりも問題となるの
は、通則法が定める様々の個別的な制度のうち、何がこの意味での枠組みとな
り、何が必ずしもそうではないか、ということである。とりわけ問題は、先に
触れた、「法人の長の任命権」「中期目標・中期計画」「主務省及び総務省に
おかれる評価委員会による評価」の三点にあると言えよう。そこで、これらの
制度は、どのような意味を持つものであるのかを、独立行政法人という法制度
の本来の目的との関係から、再度検討してみることとしたい。

三　独立行政法人制度の目的とその制度的枠組み

　１．独立行政法人制度の目的とその基本的骨格

　「通則法」における独立行政法人制度の設計は、先のジュリスト論文におい
ても述べたとおり、本来、企画・立案から実施に至るまで一体として行われて
いた行政分野において、実施部門に独立性を与えることによってその効率化を
図ろうという目的の下なされている。従ってそこでは本来、第一に、企画・立
案機能と実施機能とがかなり明確に分け得るということと、更に第二に、現行
制度の下では実施部門に独立性が与えられていない、ということが前提となっ
ているのであって、国立大学の場合にはもともとこの二つの要件が備わってい
ない、というところに問題がある。このことは、既に様々の論者が指摘してい
るところである。但し、今回の独立行政法人制度の導入自体には、こういった
「効率化」の観点と並び、更に第一次的な目的としての「国家行政組織の減量
化」という目的があるのであって、そういった観点からは、国立大学の場合も、
この制度の対象として、射程距離の中に入らないこともない、といった関係に
あることは、先にジュリスト論文で指摘したとおりである。

　但し、「通則法」の制度設計自体は、むしろこの「効率化」の観点が中心と
なって出来上がっているのであって、そのような観点からみる限り、その本質
的構造は、次のようなことになる。　第一に、主務大臣が、法人の長に大幅な
自由を与えることにより、いわば長の才覚により、その責任において、業務の
効率化を図ることとする。第二にしかし、その場合にも、国の行政の一環とし
て位置付けられる業務である以上、主務大臣が、全く責任を放棄することは出
来ないのであって、従って、業務運営に対する個別的な指揮監督は行わないに
しても、業務の運営についての基本的な目標を予め与え、かつその目標が達成
されたか否かについての事後評価を行うシステムは、これを確保する。第三に、
所要の財源につき国の予算による措置を行うが、その支出については基本的に
法人の自由に委ねるものである以上、適正な支出がなされることを担保するた
めの手段が、何らかの形で、主務大臣に残されていなければならない。先に挙
げた、三点セットすなわち「長の任命権」「中期目標・中期計画」「事後評価」
という諸制度は、まさにこういった目的を実現するための制度として、今回の
「通則法」の制度設計においては、いわば、その基本的な骨格を成す部分であ
ると言わざるを得ないのである。この点に関して、文部省の「検討の方向」で
は、次のような説明をしている（「検討の方向」（３））。曰く、

　「独立行政法人制度は、国の事前関与・統制を極力排し、事後チェックへの
重点の移行を図ることにより、各法人の自主性・自立性を高めようとするもの
であるが、その一方で、行政の一端を担い、こう財政支出により支えられるこ
とに伴う国としての必要最小限の関与は避けられず、このため、

（１）主務大臣による中期目標の指示、中期計画の認可は、唯一の事前関与の
システムであること
（２）主務大臣による中期計画の認可は、予算の弾力的な運用が認められるこ
との前提条件と解されること
（３）主務省におかれる評価委員会による評価は、事後チェックの中核的なシ
ステムであること
（４）中期目標期間終了時における主務大臣による検討は、行政責任を負う主
務大臣としての事後チェックであること」

　そして、このような理解はまた、恐らく、推進本部の理解とも一致するので
はないかと推測される。

　２．三点セットと国立大学

　では、こういった制度的枠組みを前提としながら、国立大学の業務の固有性
に適合した制度設計を考えることは、果たしてまた如何にして可能であるのか。

　この点についてはその間、東京大学法学部の山本助教授が、ジュリスト８月
号誌上で、「個別法で通則法に大幅な修正を加えることは、立法形式の濫用で
あって、許されない」との考え方を示された。この点については、私は、次の
ように考えている。問題はもとより、何がそこでいう「大幅な修正」に該当す
るか、というところにも存在するが、更に加えて、先に私のジュリスト論文に
おいても指摘したとおり、今回の「通則法」においては、今回我が国における
独立行政法人制度導入の背景にも鑑み、業務の固有性に応じた修正を加えるこ
とを、法律自体が前提しているというべきなのであるから、山本助教授の指摘
されるような問題は、一般論としては存在するものとしても、私がここで立て
るような問題の意義自体を否定することにはならない。と同時に、現下におい
てまさに必要なのは、山本助教授のような一般論ではなく、まさに私がここで
問題とするような点について論じることなのだ、と私は考えている。

　さて、先の私のジュリスト論文では、ここでの問題に関して、具体的に二つ
ばかりの点を指摘しておいた。その一つは、長の任命権に関する問題であって、
仮に独立行政法人となったとしても、現行の教育公務員特例法の適用は廃止す
べきではなく、長の任命は、大学管理機関（評議会）の申し出に基づき大臣が
行う、というシステムを維持すべきである、ということである。この点につい
ては、現行制度の下でも任命権者は大臣であるにもかかわらず、大学の独自性
を考慮してこのような手続となっているのであり、また、その手続の運用につ
いても、長年にわたる慣行が出来上がってきているのであって、大学の固有性
を考慮すれば、通則法の定める任命権の行使につき、このような手続上の補足
を加えることは、当然許されるものと考える。私が指摘した第二の点は、中期
目標・中期計画という制度が前提としている「業務の効率性」ということにつ
き、大学の研究・教育における「効率性」というものは、許認可事務や検査・
検定事務などの「効率性」とは性格の異なるものであって、従って、中期目標・
中期計画の内容についても、このことを前提とした修正が加えられなければな
らない、ということである。そこでも指摘したように、「通則法」自体「この
法律及び個別法の運用に当たっては、独立行政法人の業務運営における自主性
は、十分配慮されなければならない」と明文で定める（３条３項）ほか、政府
の「中央省庁等改革の推進に関する方針」においては、中期目標について「な
お、独立行政法人の業務の性格に応じた目標の設定となるよう特に配慮するも
のとする」と明言されているのであって、こういった修正を加えることが、独
立行政法人制度の骨格を否定するとか立法形式の濫用になるといったようなこ
とは、全くないものであると考える。

　私が先に具体例として指摘したのは、ほぼこういったことであったが、更に
今回の文部省案では、中期目標の策定、そして評価機関による評価に際して、
文部大臣や主務省の評価機関が、一方的な判断でこれを行うのではなく、大学
の研究教育の自主性・自立性を担保するため、中期目標については各大学の、
そして、評価については、大学評価・学位授与機構（仮称）の専門的な判断を
踏まえて行うことにする等を提言している。そしてこの提言は、国大協の中間
報告が指摘しているところとも、ほぼ一致している。こういった提言はいずれ
も、通則法が定めている各機関の権限の行使について、通則法自体は直接に定
めていない手続の上での整備ないし補足を行おうとするものであって、法的に
みて、独立行政法人の制度の枠内において大学の業務の固有性に応じた修正を
加えるものとして、十分考え得る一つの構想ではないかと考えられる。その場
合、もとより、こういった手続上の制約を課することが、実質上、主務大臣が
権限をもつことの意味を否定することにならないか、という問題は、残るであ
ろう。しかし、ジュリスト論文以来繰り返し指摘してきたように、国立大学の
場合には、そもそも、その業務運営に対してもともと主務大臣が広く監督権を
有してきた他の行政分野とは異なり、少なくとも、研究・教育のあり方に関し
ては、文部本省は指揮監督を行わず、指導と助言に止めることとされてきたの
であって、その意味において、通則法が本来の対象としている筈の行政分野と
は、異なった性質を持つ任務・課題を担わされているのである。このギャップ
を制度的に埋め、両者の要請を調整しようとするならば、少なくとも先に述べ
たような制度の修正は、どうしても必要となるのであって、国立大学を独立行
政法人化しようとする以上、政府においても、ここのところは何としてでも理
解されるのでなければならない。

四　問題をめぐる政治的情勢

　上記を踏まえた上で、我々がどのような道を選択すべきかについては、この
問題をめぐる政治的な情勢ないし条件についても、充分に目を配っておく必要
があるのではないかと考える。それは、この問題についての最終的な決定をす
るのは、実は、文部省でもなくまた政府でもなく、国会なのであるから、そこ
での議論がどのようなものとなるであろうかについて全く度外視した立論をす
ることは、問題が我々にとって極めて重大な問題であるだけに、甚だ危険であ
り、また、その意味において、無責任な判断となるおそれがあるからである。

　まず第一に、政府の政治的スケジュールとの関係において、この問題の検討
が、少なくとも基本的な部分については、来年の概算要求時までに終わってい
なければならない、という先のジュリスト論文で指摘した状況は、今日でも全
く変わってはいない。敢えて言うならば、状況はむしろ、実質的に、更に切迫
したものであるかも知れないのである。何故ならば、この問題が政治的な論議
の正面に浮上してくるのは、事実上、それよりも早い時期であるかも知れない
からであって、すなわち、政府は、次期通常国会に、現在の定員法の改正を提
案する予定でおり、この段階で既に、国立大学の独立行政法人化はどうなるの
か、についての議論が、政治上浮上してくる可能性がないとは言えないからで
ある。もとよりこの改正自体は、差し当たって２００１年１月６日からの省庁
再編に対処するものであって、当面国立大学の独立行政法人化とは直接の関係
はない。しかし、その審議の過程で、その先どうなるのか、が、政治的に取り
上げられる可能性は、決してないとは言えないのであって、仮にそうであると
すると、法案提出は３月であるから、早ければ既に来年の４月５月頃には、こ
の問題が政治レヴェルでの議論の対象となっている可能性が十分にあるのであ
る。その場合に、大学側及び文部省の基本的な考え方が定まっていないならば、
政治レヴェルでどのような既成事実が積み上げられて行くか、甚だ危惧される
ものがある。

　第二に、仮に我々が、法人化につき「NO」との結論を出した場合、あるいは、
法人化はするが、独立行政法人にはならず、独自の大学法人の道を選ぶ、との
結論を出した場合に、どのような事態が予測されるであろうかについても、検
討をしておかなければなるまい。

　まず、およそ法人化を否定し、今後とも、国の直営、すなわち、文部省の付
属機関として止まる、という道を選択した場合には、どうなるであろうか。こ
の場合にまず考えられることは、定員の１０パーセントを越える大幅削減であ
る。何故ならば、この場合、小渕内閣が公約している、平成１３年度から１０
年間で、独立行政法人への移行分も含めて公務員定員の２５パーセント純減と
いうプランは、（もし国立大学が法人化せずそのまま残るとすれば、独立行政
法人への移行分を見込んで当初の１０パーセント削減に上乗せされた１５パー
セント分を達成することは、到底不可能であるから）法人化せず残った部分に
ついての削減を１０パーセントより上乗せするのでなければ、実現不可能とな
るからである。その場合、当初計画で立てられた１０パーセントという数字自
体についても、これは、トータルで１０パーセントということであって、全て
の分野から均等に１０パーセントずつということではないから、これまでの度
重なる定員削減において優遇されてきた大学教官については、大幅な削減率の
上乗せがあっても不思議ではないのだということにも留意しておかなければな
るまい（試算では、３０パーセントほどになる、という指摘もある）。

　次に、国家行政組織の外には出るが、如何なる形であれ独立行政法人という
枠内に止まることは拒否し、固有の大学法人となる、という結論を出した場合
にはどうか。この場合に、最も危惧されるのは、先にも触れたように、民営化
との違いを、上手く説得することが出来るかどうかであって、金だけを国から
フルに出させて、あとは全ての点で自由を獲得する、といった構想が、私立大
学をも含め、政治家そして国民一般から支持され得るかどうか、かなりの不安
がある。不幸にして、この不安が仮に的中したとするならば、そこで出てくる
のは、民営化への圧力であるか、あるいは、国の予算による財源措置の、大幅
な縮減であろう。

おわりに

　以上をもって、取り敢えず、私の話を終わらせていただきたいが、最後に、
以上を踏まえて、現下において我々がこの問題につきなすべき判断として、私
自身が考えていることを、整理して述べておきたい。

　第一に、国立大学の何らかの形での「法人化」は、全ての情勢を総合して考
えるに、恐らく避けることはできない。

　第二にその場合、我々が採るべき道は、およそ民営化を考えないのであると
すれば、「特例法」案か、「大学法人法」案かのいずれかである。

　第三に、「特例法」の道を選択するのであれば、当面、文部省案をベースと
して、より詳細な検討を進めるべきである。文部省案は、特例法案としてはよ
く考えられていると思われるが、ただ例えば、内部組織に関して、「教育研究
組織のうち学部・研究科・付置研究所等は、各大学の業務実施上の基本組織と
して法令に規定する」とある点などは、内部組織の自由な改廃の余地を限定す
るものであって、独立行政法人化することの本来の意義に照らしそれでよいか
どうか等、なお検討すべき点が残されている。

　第四に、「大学法人法」の道を選ぶのであれば、早急に、その具体的な制度
設計を明らかにする必要がある。その際、独立行政法人の構想に乗らないこと
に伴う様々の外的圧力の可能性に留意するとともに、仮に検討の結果において、
独立行政法人案と近いものになり得るのであれば、小異を捨てて、「特例法」
案との大同の道を探ることをも憚るべきではない。